Настоящим Федеральным законом в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения целостности и безопасности Российской Федерации определяются правовые и организационные основы противодействия экстремистской деятельности, устанавливается ответственность за ее осуществление.
Как предусмотрено в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленных письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490[1], преамбула (введение) – это самостоятельная часть законопроекта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной. Соответственно этому правилу юридической техники в преамбуле Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»[2] (далее – комментируемый Закон) говорится о целях данного акта – защита прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения целостности и безопасности России.
В то же время комментируемая преамбула представляется носящей несколько иной характер, а именно определяющей предмет регулирования комментируемого Закона, т.е. общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого становятся правовыми отношениями. В качестве элементов предмета регулирования комментируемого Закона в его преамбуле названы, во-первых, определение правовых и организационных основ противодействия экстремистской деятельности, и во-вторых, установление ответственности за осуществление экстремистской деятельности.
В обоснование необходимости принятия комментируемого Закона авторами его проекта отмечалось следующее:
серьезную угрозу стабильности и общественной безопасности в стране представляет рост экстремизма. В Конституции РФ и иных законодательных актах установлен запрет на деятельность, направленную на возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды; осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма в связи с политической, расовой, национальной или религиозной нетерпимостью; нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда здоровью и имуществу граждан в связи с их убеждениями, расовой или национальной принадлежностью, вероисповеданием, социальной принадлежностью или социальным происхождением;
однако серьезный потенциал мер правового противодействия экстремизму не всегда используется эффективно. Одной из причин этого являются пробелы в законодательном регулировании этого вопроса. Отсутствие четкого определения экстремистской деятельности вызывает серьезные трудности в привлечении к различным видам ответственности как организаций, так и физических лиц.
В отношении концепции законопроекта в пояснительной записке к нему указывалось следующее:
в законопроекте дается определение экстремистской деятельности, закрепляются основные положения государственной политики противодействия этой деятельности, устанавливается запрет на осуществление конкретных деяний, образующих в совокупности такую деятельность, подчеркивается значение профилактических мер;